日前，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革做出新部署。農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)分置”的核心內(nèi)涵是什么，有哪些重要意義？在“三權(quán)分置”中如何處理農(nóng)民和土地的關(guān)系？如何確保農(nóng)戶集體所有權(quán)不被虛置？農(nóng)業(yè)部部長韓長賦、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇在3日國新辦新聞發(fā)布會上對此進行了解讀。

農(nóng)村土地制度改革“三部曲”

近年來，隨著城鎮(zhèn)化加速推進，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，家家包地、戶戶種田的局面發(fā)生了很大變化。

農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至今年6月，全國2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發(fā)達省份這一比例超過50%。

順應(yīng)農(nóng)村改革新形勢，農(nóng)村的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法也適時出臺。

“改革開放以來，中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的推進環(huán)環(huán)相扣、循序漸進，就像一個‘三部曲’?！表n長賦指出，改革開放之初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，實行“兩權(quán)分離”；隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展完善，按照歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的產(chǎn)權(quán)制度要求，中央又開展了農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證，向農(nóng)民“確實權(quán)、頒鐵證”，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變；現(xiàn)在順應(yīng)農(nóng)民要保留自己的土地承包權(quán)又有流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局。

“‘三權(quán)分置’這一制度安排，堅持了土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營權(quán)，為引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)?！表n長賦說，“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，也是中央關(guān)于農(nóng)村土地問題出臺的又一重大政策。

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系是改革主線

隨著土地流轉(zhuǎn)的加速，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離現(xiàn)象越來越普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成發(fā)生了深刻的變化。在“三權(quán)分置”過程中，應(yīng)如何正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系？

“我國農(nóng)村改革是從調(diào)整農(nóng)民和土地的關(guān)系開啟的，新形勢下深化農(nóng)村改革主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系?！表n長賦指出，現(xiàn)階段處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，很重要的方面就是處理好土地流轉(zhuǎn)中的承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體之間的關(guān)系。

為處理好承包農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的關(guān)系，《意見》明確了兩方面規(guī)定，一是明確嚴格保護承包權(quán)，強調(diào)維護好承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)承包地的各項權(quán)益，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得強迫或者限制其流轉(zhuǎn)土地。同時根據(jù)形勢發(fā)展需要，又賦予承包農(nóng)戶在抵押擔(dān)保等方面更充分的土地權(quán)能；二是要求加快放活土地經(jīng)營權(quán)，賦予新型經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地上享有占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期，使其放心投入、培肥地力、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

“這樣就把承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營主體雙方在承包地上的權(quán)利厘清了，可以有效地避免和化解流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛，確保農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和農(nóng)村的社會穩(wěn)定?！表n長賦說。

“三權(quán)分置”又將對農(nóng)業(yè)政策特別是補貼政策產(chǎn)生哪些影響？“培育新的經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是大趨勢，未來新增的農(nóng)業(yè)補貼將向適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場、合作社等新型主體適度傾斜，比如建立擔(dān)保體系或提供購置農(nóng)機具補貼等?！睆埣t宇表示。

堅守農(nóng)村土地集體所有制改革底線

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口進城，農(nóng)村人口越來越少。有聲音認為，現(xiàn)在農(nóng)村集體所有權(quán)沒有存在的必要，《意見》如何確保農(nóng)戶集體所有權(quán)不被虛置？

據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟擁有大量的資產(chǎn)，包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，僅耕地、草地、林地就有60多億畝，經(jīng)營性資產(chǎn)達到2.86萬億元。

“實行‘三權(quán)分置’是新形勢下集體所有制具體實現(xiàn)形式的探索和創(chuàng)新，在‘三權(quán)分置’過程中，集體所有權(quán)必須得到更加充分的體現(xiàn)和保證，不能被虛置?！表n長賦指出，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂”，土地制度無論怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。我們講底線思維，這就是農(nóng)村改革的一條底線。

此外，韓長賦指出，“三權(quán)分置”另一個很重要的核心問題是保護農(nóng)民的土地承包權(quán)。為此，十八大以后我國在農(nóng)村全面開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記頒證。目前，已在2545個縣（市、區(qū)）、2.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、49.2個村開展，完成確權(quán)面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。